吉林省民政厅

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“空心村”背景下的村民自治研究
时间:2015-01-21 10:32:00
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  (刘毓东优惠林 袁金洪 李传峰)

   

  所谓“空心村”,是指由于农村大量的人口外流,而导致的农村人口缺乏,村中在平常时间只有留守老人、留守妇女、留守儿童存在的社会现象。目前,这一社会现象在我省普遍存在,且有逐渐增长的趋势,并已对村民自治产生重大影响。为此,从今年4月起,笔者通过发放提纲全面调查、深入村屯实地调查等方式,历经3个月,对全省农村空心化情况以及对村民自治影响情况进行了认真调研和梳理。现将有关情况报告如下:

  一、我省“空心村”分布状况

  我省现有9340个建制村,“空心村”达208个,占建制村总数的2.2%。从地域分布看,“空心村”主要集中在东部山区的延边朝鲜族自治州,共135个,占全省“空心村”总数的65%;从民族成份看,“空心村”主要集中在朝鲜族聚居的村,共206个,全省只有2个非朝鲜族聚居的“空心村”;从年龄结构看,18-30岁村民外出率为77%31-50岁村民外出率为75%,平均外出率达67%,外出人员大多是有一技之长或者年轻力壮的村民,而留守人员大多是老弱病残;从外出去向看,主要集中在韩国、日本和青岛、烟台等境内外城市以及本省的一些城市,一般长年不能回村。

  吉林省“空心村”分布情况  

 

  空心村数量

  朝鲜族村数量

  长春市

  11

  11

  吉林市

  37

  36

  四平市

  3

  3

  通化市

  21

  21

  白山市

  1

  1

  延边朝鲜族自治州

  135

  134

   

  208

  206

  

吉林省“空心村”外出人员情况  

年 龄

  总人数

  外出人数

  外出比例

  18-30

  15629

  11963

  77%

  31-50

  36113

  27350

  75%

  51-59

  27778

  20152

  72%

  60岁以上

  26666

  11964

  45%

  合 计

  106186

  71429

  67%

 

  二、我省“空心村”成因分析

  我省“空心村”非一朝一夕形成,也不是单一因素影响导致的。多年来,由于我省农村经济发展相对缓慢、城乡发展不够平衡、相关制度不尽完善、外部引力增大等原因,促使大量农村青壮年农民离开祖祖辈辈生活的土地,摆脱单一田间劳动状态,选择多元化职业,逐渐向域外、向城市流动,导致了农村地区“空心村”的形成。

  一是农村经济发展相对缓慢。我省是农业大省,属经济欠发达地区,特别是我省东部地区,山地多、耕地少,大量劳动力富余、无法充分就业。同时,由于粮食生产产值小、附加值不高,农民收入增速不快,从事农业生产的积极性不高,致使农民走出农村。

  二是城乡发展不够平衡。近年来,尽管国家、省里相继出台了许多惠民政策和措施,农民收入有所增加。但不可否认,农村经济的发展还远远落后于城市经济的发展,广大农民对外出务工收入的乐观预期远远大于从事农业生产劳动,因而造成农民大规模进城务工。但由于受城乡二元体制和户籍制度的诸多限制,农民无法真正成为“城里人”,扔无法享有城镇居民应有的福利和社会保障,因此,大部分农民还会保留着农村的承包地和宅基地。

  三是相关制度不尽完善。家庭联产承包责任制是中国农村的一项基本制度,实施之初,为解放当时农村生产力、让农民走上富裕之路发挥了极其重要的作用。但现在看来,实施家庭联产承包责任制后,土地“私分”给家庭,村民获得来了土地使用权,由于家庭分散自主经营,限制了机械化的高效规模耕作,生产效率得不到提高,农村经济并未因此而得到快速发展,农民生活质量的提升小于预期,造成农民不安心农业生产劳动、外出务工现象。

  四是外部引力大于内部引力。当前,科技、信息快速发展,在广播、电视、互联网等现代传媒作用下,外部文化、经济对我省农村的影响越来越大,尤其是韩国对朝鲜族村民的影响更为严重,高工资、高收入,让朝鲜族农民对外界的生活愈加向往,在经济利益的驱动下,纷纷举家出走,这也是我省出现“空心村”的一个主要原因。

  三、“空心村”对村民自治的影响

  “空心村”最大的问题是,青壮年常年在外务工,村庄常住人口大量减少,多以老年人为主。但根据村民委员会组织法的规定,村民自治的主体是村民,“三个自我”、“四个民主”的实现都需要村民的直接参与,村庄常住人口大量减少,势必造成村民自治主体经常性缺位,自治主体缺位必然会使村民自治流于空虚。

  (一)对民主选举产生重大影响。一方面,村民委员会换届选举的参选率不高。从我们统计情况看,208个空心村共有村民10.6万人,留守人员仅有3.5万人,换届时,外出务工人员很少有回村的,参选率只有35%左右。由于参选率低、参选人数少,绝大部分“空心村”的村民委员会换届选举不能依法依规开展,村民委员会成员连续几届都未更换。另一方面,无人可选,村民委员会成员班子得不到优化。由于大量青壮年外出务工离开农村,留守人员年龄偏大,想要在村民中选举出合适的村民委员会成员都很困难,更不要说选举出能够带领农村发展的优秀人才。安图县两江镇永红村在第九届村民委员会换届选举时,100多人的村子,登记参加选举的村民只有15人,15名参与选举的村民中,只有1名有意愿、有能力竞争村民委员会成员。磐石市的12个“空心村”平均外出人口达到78%30岁以下的青壮年全部外出,50岁以下的村民所剩无几,村委会成员都无法选好配齐,村民自治活动近乎瘫痪。烟筒山镇苕条村210名村民,50岁以下的村民几乎全部外出务工,换届选举时,仅有9人能够在家参加选举,最后只能选举1名本村村民担任村民委员会成员,其他2名村民委员会成员只能让邻近农村的村民担任,村干部队伍得不到新鲜血液的补充,队伍老化、断层、断代现象凸显。目前,全省208个“空心村”30岁以下的村民委员会成员仅占成员总数的4%60岁以上的村民委员会成员却占成员总数的30%,多数村干部文化水平不高,工作能力不适应新形势发展的要求。

  吉林省“空心村”村民委员会成员年龄结构情况  

年龄结构

  人 数

  比 例

  30岁以下

  25

  4%

  31-50

  116

  19%

  51-59

  292

  47%

  60岁以上

  187

  30%

 

  注:全省共208“空心村”

  (二)对民主决策产生重大影响。随着村民大量的外迁,村民委员会成员、村务监督委员会成员和村民代表等村务管理的重要角色绝大部分由村内留守的老年人、妇女等人担任,文盲、半文盲和小学文化程度者占相当大的比重。由于受文化水平,思维方式等多方面的限制,在行使村民正常的民主权利时, 其独立思考、独立判断、独立发表意见的能力不强;加上村民的外迁趋势不断扩大,一些村民委员会成员、村民代表也不断出现缺额,甚至有的地方新当选的村主任也离职外出务工,村民会议无法召开,村民代表会议很难召开,导致一些地方的村级事务任由村民委员会主任或村民委员会说了算,民主决策流于形式。

  (三)对民主管理产生重大影响。一方面,由于农村人才的流失,特别是有文化、有经济才能的人才大量流失,缺失大量民主管理的主体,留守的老年人、妇女等受自身素质的影响,不能积极表达参与民主管理的意愿,也无法有效争取并行使民主管理的权力,不利于农村的基层民主建设。另一方面,一些地方由于本村人口外出多,外来人口多,本村留守人员与外来承包人员在观念上、利益上经常发生冲突,很多问题很难达成一致,就连最基本的“村规民约”也很难协调,给民主管理带来很大困难。

  (四)对民主监督产生重大影响。一方面,负责民主监督的机构村务监督委员会不够健全。由于大量村民外出,一些地方选举村民委员会都很困难,依法推选产生村务监督委员会更是难上加难,各地尽管都建立了村务监督委员会,但绝大多数成员中缺少具备财会知识的人员,很难对村民委员会实施有效监督。另一个方面,大量村民的外出,直接导致了民主监督主体的缺失,民主监督很大程度上流于形式。

  (五)对新农村建设产生重大影响。大量青壮年优秀人才外出务工,导致村干部能力素质较低,执行能力不强,国家的一些惠农政策在农村无法得到有效落实,村务管理和公共设施建设维护也无法正常进行,个别地方的农村社会发展甚至出现停滞或倒退现象。双阳区的三专村在2005年前,农村建设一直走在全省前列,是省里有名的精神文明建设村,2005年后,由于大量村民相继外出,房屋、道路和环境无人管理维护,现在三专村很多房屋破旧,甚至成了危房,道路、环境也不能及时进行整治,村庄呈现出破败景象。

  四、解决“空心村”问题的建议和对策

  “空心村”形成的原因是多方面的,主要表现为村内大量劳动力外出,导致村民自治缺乏主体,农村社会发展缓慢。但在当前城镇化快速推进的大背景下,一味让外出村民回流农村,显然不符合现代城乡发展的新要求。因此,解决“空心村”所带来的村民自治问题,化解“空心村”现实矛盾,必须从大力推进村屯撤并、完善农村土地流转使用制度以及优化农村产业结构入手,努力构建和谐稳定的社会主义新农村。

  (一)大力推进村屯撤并。当前,我省农村普遍缺乏科学、合理的村屯建设规划,特别是近几年“空心村”的大量涌现,原有的村屯建设规划、村屯设置已越来越不适应当前农村社会的发展需要。编制科学、合理的村屯建设规划,整合村屯,可以有效解决“空心村”缺少村民自治主体的问题。撤并村屯时,应按照当前农村常住人口数量和分布范围,合理划分村屯区域,并在法律框架范围内,通过民主程序对相邻的村屯进行撤并;对有条件的地方,可集中建设村民住宅区,供村民集中居住,并在村民集中居住地建设农村社区,统一配置公共服务基础设施,为村民生产、生活提供方便。

  (二)完善农村土地流转使用制度。据调查,当前,“空心村”绝大部分外出村民是愿意离开农村,到城镇居住、生活的。这些村民迟迟不走出农村,仍将户口留在农村,其主要原因是当前的承包土地、宅基地不能流转造成的。“户在人不在”直接导致大量土地闲置浪费,严重阻碍村屯撤并的有效推进。因而,建立完善的农村土地流转使用制度势在必行。当前,重点要大力推进农村土地确权改革,明确土地的产权界定、处置使用及土地收益分配关系,实现农村土地自主流转交易,解决农民进城的后顾之忧,为村屯撤并创造条件。

  (三)优化农村产业结构。优化农村产业结构,是实现农村经济社会快速发展、农民收入持续增收的根本保障,同时,也是缩小城乡差距、增强农村吸引力、化解农村空心化的有效途径。实现农村产业结构调整,政府应当起关键作用,应在尊重市场规律和农民意愿的基础上,用示范引导、政策倾斜、宣传学习等方式发展新产业。当前,应重点加大农村土地整理力度,特别是“空心”的空闲土地,要充分进行整理利用,结合本地实际,大力发展本地的优势产业,不断提高农业的产业化、现代化水平,推动农村建设、农业发展。只有这样,才能吸引更多的年轻的、优秀的人才从事农业生产劳动,积极参与村民自治实践。

 

 

 

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